憲法公布７５年 分断のクロノロジー

　日本国憲法は１１月３日に、公布７５周年を迎える。一字一句の改正も経ないまま、人間で言えば「後期高齢者」となったわけだが、この間、憲法を取り巻く内外の情勢と、憲法を巡る考え方は、著しい変容を遂げた。７５年間の過去の史料や発言の中には、今ではあまり顧みられることもなくなり、同じ憲法の話なのかと驚かされるものも少なくない。過去の文献から当時の憲法にまつわる「空気」を振り返りつつ、新政権下で仕切り直しを求められる今後の憲法論議のあり方を探る参考としたい。

「あたらしい憲法のはなし」（１９４７年）

　１９４７年８月２日、中学１年の社会科教科書として文部省が発行したのが「あたらしい憲法のはなし」だ。その後の政府の憲法解釈と異なる見解が堂々と教科書に掲載され、今も復刻版が出版される点で異色の文書といえる。

　憲法９条が、すべての戦争を否定する趣旨でなく、自衛戦争を認めていることは、現在では常識となっている。２項が禁じる「戦力」は保持できないが自衛隊が有する「自衛力」は許されるというのが政府の解釈だ。

　日本政府がいずれ何らかの「戦争をするためのもの」を持つようになることは、連合国軍総司令部（ＧＨＱ）が憲法原案を作った時点で折り込み済みだった。原案の基になった「マッカーサー・ノート」第２原則には「日本は、紛争解決のための手段としての戦争および自己の安全を保持するための手段としてさえも、戦争を放棄する」と書かれ自衛戦争を否定していたが、その後ケーディス大佐が「自己の安全を保持するための手段としてさえも」の部分を削っていたからである（注１）。

　だがそうした理解は、少なくとも一般国民レベルでは、容易に進まなかった。「戦争はもうこりごり」という厭戦感情があれば平和が実現できるほど現実の国際政治は甘くないが、いわば感情的な平和主義は公然と教育現場で教えられ、戦後の安全保障を巡る現実的な輿論形成の足かせとなり続けた。

　現実政治では、昭和時代に自衛隊の創設や在日米軍基地が容認され、平成時代には武力行使と一体化しない範囲での後方支援・国際協力、そして集団的自衛権の限定的行使が、受け入れられていった。

　その都度、国民の一部からは強い反対論が湧き起こったが、終戦直後の素朴な「武装完全放棄」論の残像は長年、日本人の憲法観の一部に頑強に存在し続け、その後の国論を分断する元凶となってきたと思われる。

　自民党は、自衛隊の根拠規定を憲法に明記する憲法改正を提唱している。衆院選以降、憲法改正が真剣に取り組まれない限り、憲法と平和主義をめぐる長年の国内の分断は、７５年を超えても残り続けるのではないか。

　「憲法と世論」の著書がある東京大学の境家史郎教授（政治学）は「日本国憲法は、条文数が少なく、いわゆる『規律密度』が低いと指摘されているから、政府は、憲法が変わらないまま、法律だけで対処することを繰り返してきた。自衛隊を位置付ける憲法改正も、圧倒的な国民の賛成が取り付けられなければ、国会での発議は難しいだろう。このままだと、７５年と言わず１００年間、同じ対立構造が日本国内では続くのではないか。第二次大戦が終わって久しいのに、いつまでも『日本国憲法の時代＝戦後』を引きずることになりかねない」と指摘している。

「公法研究会　憲法改正意見」（１９４９年）

　天皇否定論者は現在では、無視できるほど少数だろう。だが、憲法制定当初は天皇廃止を求める動きがあり、天皇の存在はきわめて不安定だった。米国内の廃止論は、天皇と面会した連合国軍総司令部（ＧＨＱ）のマッカーサー元帥らが反対したことで収束したことが知られているが、日本国内、それも知識人の間で天皇の存在を疑問視する動きがあったことには注意を要する。

　政治学者の丸山真男、公法学者の鵜飼信成、法社会学者の川島武宜ら戦後を代表する法・政治学者が集まった「公法研究会」が取りまとめた「憲法改正意見」は、天皇に関する現憲法の規定を批判し、「人民主権を明確にすべきだ」と主張した。すぐに天皇が廃止できないなら、代替案として、天皇は「象徴」よりもさらに儀礼的な「儀章」とすべきだとも書いている。

　現在は当然視されている「象徴」（シンボル）という言葉の定義も当時は曖昧で、天皇の存在に積極的な立場からも消極論者からもともに批判が強かった。昭和、平成時代を通じて、天皇は各地を巡幸し、被災地を訪問することなどを通じて国民の信頼を得た。「日本国」と「日本国民統合」の象徴とは何かについて、天皇自身の献身的な活動があったからこそ、今の日本国民は具体像を思い描くことができるようになった（注２）。

　天皇と皇室を巡る目下最大の課題は、皇位の安定的な継承に移っている。天皇と皇室の制度は、国民との信頼関係がうまく築けなければ、常には安泰といえないことを忘れないようにしたい。

「日本国憲法改正　広瀬試案」（１９５７年）

　昭和３０年頃になると、具体的な憲法改正の動きが本格化する。憲法改正を掲げた鳩山一郎内閣の試みは、１９５６年の参院選で護憲派が三分の一超を占めたことで頓挫したが、この時期、参院議員の広瀬久忠（１８８９～１９７４）が中心となってまとめた試案は、本格的なものとして注目される。広瀬は、旧内務官僚で戦後参院議員を務め、自主憲法制定を唱えた人物である。

　広瀬「試案」を、一議員の「私案」とみるべきではない。試案作りには内閣法制局の現役やＯＢ、参院法制局、国会図書館立法考査局の関係者のほか、各省庁の官僚も携わり（注３）、当時の政府の意思が濃厚に反映していると見てよい。現在では官僚が憲法改正の作業に関与すれば野党は強く反発するだろうが、当時は、憲法改正には行政も責任を持つことが当然と考えられていたことも興味深い。

　試案には、人権の制約規定を増やすなど「復古的志向をもった改憲構想」（注４）との否定的評価がある一方、天皇や国際貢献・積極的平和主義、安全保障、憲法改正条項など、今も重要と考えられている論点が数多に及ぶ。

　ただし、天皇は「象徴」でなく「首位」「代表」とされた。これは、象徴の語の意味が分かりにくいと考えられたからだろう。昭和３０年代においても、天皇の位置づけは不安定で、政府内でも議論が継続していたことが分かる。

　人権制限の基準を深掘りしようとした点は、東日本大震災や新型コロナウイルスの発症で浮かび上がった問題意識に通じる。もちろん表現は粗削りなため、違憲審査基準などに関する後世の学説・判例を踏まえないと今では使えないだろう。試案には、字数の関係で引用していないが、非常事態条項や災害時の議員任期の延長の規定もある。「災害大国・日本」としての備えが、憲法制定から間もない時期にすでに具体的に検討されていたわけだ。

　条文は全体で現行憲法の１０３条から１４８条に増えており、憲法改正手続きのハードルも下がっている点も注目される。境家氏の指摘の通り、日本国憲法の「規律密度」が低いことは、改正が困難な一因となっており、結果として、一般国民の意識の中で条文と政治の実態との間の乖離は年々拡大している。仮に広瀬試案が採用されていたら、憲法条項の精度が高まり、改正もある程度は行われ、こうした事態は避けられた可能性が高い。

「三矢研究」（１９６３年）

　 三矢(みつや) 研究は、有事対応を巡り１９６３年に行われた旧防衛庁制服組による図上作戦演習で、５４人が参加した。戦国時代の「一本の矢は折れやすいが三本束ねれば強い」という逸話から命名された。

　研究の２年後に中身が旧社会党議員の知るところとなり、国会で追及されて大問題となった。

　有事対応から目を背ければ、有事が避けられるわけではない。だが、当時はこうした公理すら主張がはばかられた。

　自衛隊を巡る理不尽なできごとは、その後も続く。７８年７月には、栗栖弘臣統合幕僚会議議長が、記者会見などで、防衛出動前の自衛隊の行動に関する法制度が欠けているのは問題だと指摘し、いざという時「自衛隊として第一線の指揮官の判断で超法規的に行動しなければならない」と発言した。野党は猛反発し、当時の金丸信防衛庁長官は栗栖議長を更迭している。

　その後、冷戦の終結と湾岸戦争、北朝鮮の核危機などを経て、国民の間で、有事法制の必要性への理解は進んだ。２００３年６月６日には、武力攻撃事態法など有事３法が整備されている。有事への議論すら表だってしづらかった昭和の空気は、相当程度和らいだとはいえる。

　だが、新型コロナウイルスを巡っても、人権制約に話が及ぶと急に及び腰になる政治家は今も多い。緊急事態対処条項が憲法に事実上欠けた中で、日本有事だけでなく大規模災害、感染症拡大などの非常時にどうするのか、また、その際に国会の民主的コントロールをどう利かせるのかといった点は、相変わらず不明確だ。

　憲法を巡るイデオロギー的な戦後の対立構造も、消えていない。コロナの経験を踏まえて、国民の生命・財産を守るため、タブーを恐れない憲法論議が求められているのではないだろうか。

「民主党憲法提言」（２００５年）

　最後に平成時代の文書からは、まだ１６年しか経っていないにもかかわらず、すでに忘れ去られそうになっている旧民主党「憲法提言」を取り上げたい。

　提言は、同党憲法調査会（枝野幸男会長）が２００５年１０月にまとめた。現在の立憲民主党は、憲法改正にきわめて消極的で、議論することにさえ後ろ向きだ。だが、同党の前身である旧民主党においては、かなり積極的な憲法論議を進めていた。

　当時の民主党代表は前原誠司氏で、郵政選挙に勝利した第３次小泉内閣の下、憲法改正の議論が国会全体で盛り上がっていた時期だった。旧民主党下で検討された内容は、現在にも通じるものが少なくない。

　提言には「曖昧な『公共の福祉』を再定義する」「知的財産権を憲法上明確にする」「公会計、財政に関する諸規定の整備・導入」といった項目も列記されている。

　今の立憲民主党も表向きは、憲法の議論を否定しないという建前を取っている。だが、取り上げる論点は、首相による衆院解散権の制約や、少数者による臨時国会召集要求権といった権力への手枷足枷を強めるものばかりだ。議論自体はあっても良いだろうが、解散権が制約を受ければ、首相の立法府に対する求心力は低下することが避けられないし（注５）、少数代表による臨時国会召集が慣例化すれば、少なくとも今の国会のありようをみれば、与野党の泥仕合が「年中無休」化するだけではないだろうか。

　こうした憲法改正が行われたら、仮に立民自らが政権を取った場合に政権運営を窮地に陥れるのは明らかだ。これらの案が出ること自体、政権を取る可能性は低く、憲法論議は政局的な思惑だけで語っていれば足りると考えているからと思われても仕方あるまい。

　２００５年当時は、政権交代が現実味を帯びており、提言では、解散権にも臨時国会召集にも、全く触れられていない。むしろ目立つのは「首相（内閣総理大臣）主導の政府運営の実現」といった項目である。

　自民党憲法族の閣僚経験者は「立民の枝野幸男代表は、旧民主党・民進党時代は憲法論議を許容していたが、立民を創設した時期から、頑なに拒むようになった」と指摘する。自民党内では、憲法論議を進めるためには、枝野氏を選挙で破る必要があるとして地元・衆院埼玉五区での戦いに力を注ぐことも検討されたと聞く。だが容易ではなかったし、対決ムードを過度に煽れば、冷静な憲法論議をますます遠ざけかねない。

　提言が出された時期は、憲法改正を求める世論が６０％程度と、かつてないほど改憲論が盛り上がった時期でもあった。野党第１党が憲法論議を拒んでいる以上、憲法論議は進展が見込みづらい。衆院選で現在の構図を変え、「かつての民主党」のような積極的な野党第１党が出現するのを待つしか無いのかも知れない。

結びに変えて

　戦後の埋もれた文書を振り返って気付かされるのは、憲法制定当初は天皇、自衛隊といった国の根幹にかかわる問題への解釈が不明確であって、７５年の時を経る中で、ゆっくりと日本国憲法の解釈が積み重なり、「安定運用」されるようになってきたという事実である。規範が改正を受けぬまま本来の意味が変化するという「憲法の変遷」が生じたとみられ、その分、憲法を改正しようという熱意も少しずつ冷めていったのではないだろうか。だが、憲法を巡る国民の中の分断はなお根深く残っているし、条文と現実が乖離しているという一般国民の意識が長引けば長引くほど、日本における立憲主義は、ますます形骸化を免れない。

　立憲主義とは「政治は憲法に従ってなされなければならないという思想」（高橋和之）を指す。本来、党派的な色彩はなく、むしろ党派性とは対極になければならない学術用語だった。ところが、２０１５年の安全保障関連法反対運動と、その後の野党再編を通じて、どことなく怪しい四字熟語へと成り下がってしまった。実に残念な事態であり、日本の立憲主義は、深刻な病に侵されかけていると思わずにいられない。

　読売新聞社が３月９日～４月１５日に実施した憲法に関する全国世論調査（郵送方式）では、国民の関心の高い項目は「戦争放棄、自衛隊の問題」（４８％）、「環境問題」（４３％）、「緊急事態への対応の問題」（４３％）などとなっている。７５年もの間、憲法が放置されてきた重い現実を踏まえて、衆院選後の新政権は、国民の合意形成に資する土台作りに取りかかる責任があるといえよう。

注釈

（注１）西修（２０１９年）「証言でつづる　日本国憲法成立経緯」（海竜社）２９４頁

（注２）舟槻格致（２０１９年）「『深化』した象徴天皇と次代の課題」読売クオータリー４９号（読売新聞東京本社調査研究本部）18～33頁

（注３）荒邦啓介（２０１９年）「『広瀬試案』の作成過程」（高岡法学第37号抜刷）２～13頁

（注４）渡辺治編著（２０１５年）「憲法改正問題資料・上巻」（旬報社）82頁

（注５）舟槻格致（２０２０年）「解散権制約の落とし穴 英国ＥＵ離脱の教訓から考える」読売クオータリー52号（読売新聞東京本社調査研究本部）60～71頁